Diploma
EM VIGORDecreto-Lei n.º 138/2006
de 26 de Julho
1 - O desiderato de implementação cabal de uma política de segurança de documentos de identidade e de viagem em consonância com as directrizes fixadas no âmbito da União Europeia e das organizações internacionais competentes exige a adopção por Portugal de um novo modelo de passaporte.
Trata-se de acompanhar o movimento mundial tendente à introdução de dispositivos inovadores que, tirando partido das vastas possibilidades oferecidas pelas tecnologias da era digital, proporcionem mais segurança aos cidadãos e à comunidade internacional.
O sistema em construção à escala internacional, de forma mais célere após os atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001, visa generalizar padrões comuns para a adopção de novas soluções de identificação, assegurando a interoperabilidade das mesmas e melhor protecção contra a fraude, permitindo também assinaláveis vantagens práticas para os cidadãos, que, além da elevada segurança, poderão beneficiar de múltiplas inovações na recolha dos dados e de uma maior celeridade na passagem por controlos fronteiriços.
2 - Em 2003, diversos grupos de peritos criados no âmbito dos comités técnicos da Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) aprovaram recomendações sobre o novo paradigma de segurança (em especial as contidas no Documento 9303 sobre os documentos de viagem de leitura óptica), a cuja adopção e aplicação prática tem vindo a assistir-se.
No que diz respeito aos passaportes, foi apurada a necessidade de recorrer ao reconhecimento facial para confirmação, assistida por máquina, da identidade de viajantes, tendo sido considerada apropriada a utilização de um circuito integrado sem contacto (chip), com uma capacidade mínima de 32 kB como suporte de armazenamento de dados. Foi ainda ponderado e julgado útil o recurso em tempo ulterior a identificadores adicionais, designadamente impressões digitais.
A União Europeia tem contribuído empenhadamente para que o processo de reforço da segurança dos documentos de viagem seja pautado por um equilíbrio rigoroso entre as especificações decorrentes de possibilidades abertas pelas inovações tecnológicas (em especial no tocante ao recurso à biometria) e os indeclináveis imperativos da defesa dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, nomeadamente o direito à protecção dos dados e da vida privada, nos termos da Directiva n.º 95/46/CE e das disposições nacionais de transposição.
Culminando um vasto trabalho preparatório, o Conselho Europeu de Salónica (19 e 20 de Junho de 2003) concluiu pela imprescindibilidade de dispor na UE de «uma abordagem coerente quanto aos identificadores ou dados biométricos, a fim de encontrar soluções harmonizadas para os documentos dos nacionais dos países terceiros, para os passaportes dos cidadãos da UE e para os sistemas de informação (VIS e SIS II)».
Esta visão estratégica foi confirmada por ulteriores Conselhos Europeus, nomeadamente o Conselho Europeu de Bruxelas de 16 e 17 de Outubro de 2003 que registou «com agrado os trabalhos em curso no âmbito da União e de instâncias internacionais (ICAO e G8) sobre a introdução de identificadores biométricos nos vistos, autorizações de residência e passaportes [...]».
Fundamentando a sua proposta de Regulamento do Conselho visando estabelecer normas para os dispositivos de segurança e dados biométricos dos passaportes dos cidadãos da União Europeia (COM-2004-116 final, de 18 de Fevereiro de 2004), a Comissão Europeia sublinhou três aspectos de grande relevância:
A importância da iniciativa na perspectiva do alargamento: «Os países em vias de adesão estão actualmente a alterar os seus modelos de passaporte para os tornar mais seguros. Pretendem torná-los conformes com o modelo de passaporte utilizado na União Europeia. Um regulamento juridicamente vinculativo dar-lhes-á a possibilidade de introduzir as mesmas normas de segurança do que os outros Estados Membros após a adesão.»;
A melhoria da circulação nas fronteiras: «Dispositivos de segurança comuns facilitarão os controlos da polícia nas fronteiras, pois esta poderá verificar, de imediato, alguns dispositivos de segurança visíveis constantes de todos os passaportes e apenas em caso de dúvida deverá proceder a uma verificação mais aprofundada. Se forem vários os dispositivos de segurança, os guardas das fronteiras teriam de verificar passaportes de 25 modelos nacionais com dispositivos diferentes e de qualidade diferente.»;
A importância estratégica da medida: «A harmonização dos dispositivos de segurança, incluindo os dados biométricos, do passaporte europeu tem também um impacte significativo nas relações da União Europeia com os países terceiros, designadamente os Estados Unidos. Os dados biométricos incorporados no passaporte corresponderão às recomendações da ICAO (Organização da Aviação Civil Internacional), respeitando-se, assim, as exigências impostas pelos Estados Unidos para a participação no seu programa de isenção de visto. Além disso, a sua introdução instauraria um nível de segurança harmonizado para os passaportes europeus, evitando-se assim que alguns cidadãos da UE sejam privados de certas vantagens unicamente pelo facto de serem titulares de um passaporte nacional menos seguro. Um esforço comum poderia reforçar a posição da Europa em relação aos Estados Unidos.»
Chamados a emitir parecer, os peritos do «Grupo do artigo 29.º» (Grupo de Protecção das Pessoas no que Diz Respeito ao Tratamento de Dados Pessoais, instituído pela Directiva n.º 95/46/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro) examinaram aprofundadamente os problemas suscitados pela iniciativa, concluindo designadamente que:
«Deve ser garantida uma distinção rigorosa entre dados biométricos recolhidos e armazenados para fins públicos (por exemplo, controlo fronteiriço), com base nas obrigações legais, por um lado, e para fins contratuais, com base no consentimento, por outro;
A utilização da biometria em passaportes e bilhetes de identidade tem de ser tecnicamente restringida à verificação em que se comparam os dados no documento com os dados apresentados pelo titular quando apresenta o documento;
A Comissão Europeia e os Estados membros devem garantir que os passaportes dos cidadãos europeus que incluam dados de impressões digitais não possam ser lidos por leitores que não suportem o controlo de acesso alargado;
Deve garantir-se que apenas as autoridades competentes possam ter acesso aos dados armazenados no chip» (sendo necessário que os Estados membros criem um registo das autoridades competentes).
A perspectiva proposta pela Comissão e pelo Conselho e as sugestões dos peritos do Grupo do artigo 29.º tiveram acolhimento favorável do Parlamento Europeu.
No parecer que sobre a iniciativa emitiu a Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos assinalou-se:
«O relator é globalmente favorável à proposta da Comissão. Considera que, de facto, a biometria contribuirá para tornar mais seguros os nossos documentos. A introdução de um identificador biométrico dificultará sobremaneira a falsificação de passaportes, uma vez que a biometria garantirá que uma pessoa que apresente um passaporte é, de facto, a pessoa para quem o mesmo foi originalmente emitido. Além disso, uma vez que os passaportes são igualmente utilizados no quotidiano e não só na passagem de fronteiras, a biometria proporciona uma solução para o problema do roubo de identidade.
O relator entende, simultaneamente, que, no atinente ao acto legislativo, cumpre que as especificações técnicas (que contêm soluções caracterizadas por uma boa relação custo-eficácia e que são seguras para a recolha, o tratamento, o armazenamento e a utilização de dados biométricos), bem como a implementação, pelos Estados membros, de requisitos diversos de protecção dos direitos dos cidadãos, estejam operacionais antes da emissão de passaportes biométricos.
A utilização da biometria é uma questão muito delicada do ponto de vista da protecção dos dados. É indubitável que o relator apoia as propostas de alteração apresentadas numa recente carta do presidente do Grupo de trabalho previsto no artigo 29.º As necessárias salvaguardas terão de estar criadas, a fim de garantir o pleno respeito do disposto na directiva relativa à protecção dos dados. Como referido no documento de trabalho geral sobre biometria do Grupo de trabalho previsto no artigo 29.º, os dados pessoais devem ser recolhidos para finalidades determinadas, explícitas e legítimas, e não serão posteriormente tratados de forma incompatível com essas finalidades. Além disso, os dados pessoais devem ser adequados, pertinentes e não excessivos relativamente às finalidades para que são recolhidos e para que são tratados posteriormente (finalidade e princípio da proporcionalidade, cf. artigo 6.º da Directiva). O relator entende que, no contexto da transposição destes dois princípios fundamentais, cumpre definir de modo mais específico no texto legal o objectivo da introdução da biometria e referir de modo preciso que os utilizadores destes dados devem estar claramente identificados. No tocante ao objectivo da utilização dos dados, cumpre clarificar, sem qualquer margem para dúvida, que os dados apenas podem ser utilizados para efeitos de verificação e em caso algum para efeitos de identificação ou, mesmo, de vigilância oculta» (Parecer A6-0028/2004, de 28 de Outubro).
A criação, a longo prazo, de um registo europeu dos passaportes emitidos, aventada pela Comissão, não obteve consenso do Parlamento Europeu, que entendeu, na linha preconizada pelo relatório citado, que uma tal base de dados centralizada não seria necessária para garantir «um nexo mais fiável entre o passaporte e o seu titular», além de poder acarretar excessivos riscos de «desvirtuação da função», facultando a utilização de dados para fins outros que os originalmente previstos.
A versão final do Regulamento (CE) n.º 2252/2004, do Conselho, de 13 de Dezembro, incorporando vários aperfeiçoamentos, veio definir o quadro aplicável aos dispositivos de segurança e dados biométricos dos passaportes e documentos de viagem emitidos pelos Estados membros (Jornal Oficial, n.º L 385, de 29 de Dezembro de 2004).
Por Decisão da Comissão, de 28 de Fevereiro de 2005, C(2005)409, precedendo trabalho preparatório e parecer do comité instituído pelo n.º 2 do artigo 6.º do Regulamento (CE) n.º 1683/95, foram estabelecidas as especificações técnicas aplicáveis.
3 - O passaporte electrónico português (PEP) obedece às mencionadas especificações fixadas pela Organização Internacional de Aviação Civil e pelos órgãos competentes da União Europeia.
Através da Resolução n.º 154/2005, de 30 de Setembro, o Conselho de Ministros aprovou as opções fundamentais do projecto e formalizou a estrutura de coordenação que, a partir de Abril do mesmo ano, havia já começado a preparar e a assegurar a célere execução de um plano de acção tendente a assegurar o cumprimento dos apertados prazos aplicáveis.
Sendo o Regulamento (CE) n.º 2252/2004 de aplicação directa na ordem interna, encontram-se fixados os parâmetros normativos fundamentais a que o PEP deve obedecer.
O presente decreto-lei visa, tão-só, extraindo ensinamentos da experiência positiva subjacente à aplicação do Decreto-Lei n.º 83/2000, de 11 de Maio, reforçar, em sede do procedimento de concessão e emissão dos passaportes, a utilização das tecnologias de informação apropriadas, possibilitando, a par da assinalável melhoria das condições de segurança, um significativo grau de desburocratização e a eliminação de desnecessárias repetições de tarefas.
Nesta conformidade, assegura-se a integração no passaporte de um chip que reproduz, integralmente, os elementos biográficos do titular e descritivos da emissão, que constam da zona de inspecção visual do documento, incluindo a fotografia, enquanto identificador biométrico global e obrigatório, assinados electronicamente de modo a garantir a autenticidade e a integridade dos dados.
As potencialidades de utilização desta ferramenta não são de imediato alargadas às impressões digitais, aguardando-se que sejam estabelecidas as normas internacionais sobre a matéria, numa perspectiva de acrescida protecção dos documentos de viagem contra a falsificação e utilização por terceiros.
Primou a preocupação de dificultar, na máxima medida possível, crimes graves no tocante à identidade das pessoas e à integridade de documentos. Como sublinhou a Comissão Nacional de Protecção de Dados, ouvida no decurso da preparação do presente diploma, «o crime de usurpação da identidade, bem mais gravoso do que a mera falsificação de documentos furtados, tem de ser acautelado por todos os meios técnicos e jurídicos disponíveis, por forma a não se tornar no pesadelo recorrente dos cidadãos do século XXI».
Essa justa preocupação ligada aos dispositivos de segurança concilia-se, sem tensões, com a indispensabilidade de desburocratizar o procedimento, visível na eliminação, que o diploma determina, da necessidade de impressos ou de outro suporte de papel até à emissão final do documento de viagem, à excepção dos passaportes para estrangeiros e dos passaportes temporários.
Aproveitando o espaço de livre decisão reservado aos Estados membros, inovou-se significativamente na apresentação gráfica e nos elementos de segurança física da caderneta do passaporte.
Configurou-se, também, um procedimento descentralizado de recolha de dados pessoais e de concessão do documento. Assente na utilização de modernas tecnologias de informação, esse procedimento permite a obtenção dos dados biográficos mediante a simples apresentação do bilhete de identidade de cidadão nacional, com posterior validação pelo requerente dos dados de identificação civil constantes da respectiva base de dados.
O procedimento promove igualmente a recolha digital dos dados pessoais, mediante sistema tecnológico adequado.
De acordo com a Resolução do Conselho (CE) de 23 de Junho de 1981, na página biográfica do PEP constam as seguintes menções: apelido(s) do titular, nome(s) próprio(s), nacionalidade, altura, data de nascimento, número de identificação pessoal, sexo, naturalidade, data de emissão, autoridade emitente, data de validade e assinatura.
De harmonia com o Regulamento (CE) n.º 2254/2004 e com o Documento n.º 9303 da ICAO, da zona de leitura óptica do passaporte electrónico constam os seguintes dados: tipo de documento, país emissor, número do documento de viagem, nome do titular, nacionalidade do titular, data de nascimento do titular, sexo do titular, data de validade do documento de viagem e número de identificação pessoal.
Em consonância com as especificações técnicas aplicáveis, são armazenados no chip de leitura por radiofrequência os seguintes dados: tipo de documento, país emissor, número do documento de viagem, nome, nacionalidade, data de nascimento e sexo do titular, data de validade do documento de viagem, número de identificação pessoal e imagem facial.
Com vista a dar celeridade e segurança a diligências comprovativas eventualmente necessárias, reforçam-se os mecanismos de cooperação entre estruturas da Administração Pública, melhorando-se o apoio à decisão de concessão.
Distingue-se claramente o acto administrativo de concessão do passaporte da subsequente operação material de produção e personalização do documento, a cargo da Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A.
Se no domínio da recolha de dados e da concessão dos passaportes se opta por um sistema descentralizado, já no âmbito da emissão do documento consagra-se a atribuição de competência exclusiva à Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Por essa forma, viabiliza-se a utilização de ferramentas e de mecanismos de personalização cuja dispersão não seria comportável. Novidade constitui, também, a instituição de um sistema unificado de controlo de qualidade do PEP e de garantia dos elevados níveis de serviço que importa atingir na sua distribuição, tanto nacional como mundial.
Acolhe-se na sistemática deste diploma o «Passaporte temporário», até agora previsto em diploma autónomo.
Mantêm-se as responsabilidades do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) no sistema, com actualização de soluções tecnológicas e ampliação de esferas de acção. A preparação do SEF para a gestão do Sistema de Informação do Passaporte Electrónico Português (SIPEP) implicou, aliás, dotar o serviço de apropriada infra-estrutura de certificação, devidamente articulada com a Entidade de Certificação Electrónica do Estado - Infra-Estrutura de Chaves Públicas e com a rede mundial de estruturas congéneres.
Em matéria de disposições sancionatórias, as inovações serão adoptadas na sede própria, estando previsto, na futura redacção do Código Penal, um significativo aperfeiçoamento do quadro jurídico que tutela os relevantes bens jurídicos a proteger. No âmbito do presente diploma apenas se reflecte a conversão em euros dos montantes de coimas estabelecidos no ano 2000, já oportunamente concretizada por instrumento legal apropriado.
Nos termos legalmente estipulados, foi solicitado e obtido o parecer da Comissão Nacional de Protecção de Dados (CNPD), cujas preocupações, princípios orientadores e recomendações tiveram, na medida autorizada pelo regulamento, projecção nos mecanismos de tutela de dados consagrados no articulado.
Foi promovida a audição à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.
Foi ouvida a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta seguinte: