Diploma
EM VIGORDecreto-Lei n.º 97/2008
de 11 de Junho
1 - A Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro (Lei da Água), veio proceder à transposição da Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, para o direito interno português, revendo assim o regime legal nacional de gestão da água em vigor.
Entre os princípios que agora norteiam a gestão dos recursos hídricos nacionais contam-se o princípio do valor social da água, pelo qual se reconhece que ela constitui um bem de consumo ao qual todos devem ter acesso para satisfação das suas necessidades elementares, o princípio da dimensão ambiental da água, pelo qual se reconhece que esta constitui um activo ambiental que exige a protecção capaz de lhe garantir um aproveitamento sustentável, e o princípio do valor económico da água, pelo qual se reconhece que a água, constituindo um recurso escasso, deve ter uma utilização eficiente, confrontando-se o utilizador da água com os custos e benefícios que lhe são inerentes.
A revisão do regime nacional de gestão da água exige a edição de diplomas vários em complemento à Lei da Água, como sucede com o regime da utilização dos recursos hídricos e com o regime económico e financeiro dos recursos hídricos, textos para os quais aponta a própria lei, designadamente no seu artigo 102.º
O regime económico e financeiro dos recursos hídricos que se aprova por meio deste diploma constitui um instrumento da maior importância na concretização dos princípios que dominam a Lei da Água, muito em particular dos apontados princípios do valor social, da dimensão ambiental e do valor económico da água.
A Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, bem como as ciências do ambiente recomendam o emprego de instrumentos económicos e financeiros na racionalização do aproveitamento dos recursos hídricos. O aproveitamento de águas do domínio público hídrico, a descarga de efluentes, a extracção de inertes, a ocupação do domínio público hídrico ou a utilização de águas cujo planeamento e monitorização são assegurados pelo Estado são actividades às quais estão associados custos públicos e benefícios particulares muito significativos, e que mais significativos se vão tornando à medida que se agrava a escassez dos recursos hídricos e se intensifica a actividade de planeamento, gestão e protecção destes recursos a que as autoridades públicas estão obrigadas.
A compensação desses custos e benefícios constitui, portanto, uma exigência essencial da gestão sustentável da água, pois só quando o utilizador interiorize os custos e benefícios que projecta sobre a comunidade se pode esperar dele um aproveitamento racional dos recursos hídricos escassos de que a comunidade dispõe. Mais do que isso, a compensação dos custos e benefícios associados à utilização dos recursos hídricos constitui uma exigência elementar de igualdade tributária, pois quando não se exige o custo ou o benefício do utilizador, permite-se, afinal, que ele provoque custos que o todo da comunidade acaba por suportar ou que se aproprie gratuitamente de recursos hídricos que são úteis ao todo da comunidade.
2 - A taxa de recursos hídricos constitui um dos três instrumentos essenciais deste diploma e uma das mais importantes inovações de que ele é portador. Nas diversas componentes que a integram, a taxa de recursos hídricos assenta num princípio de equivalência, nessa ideia fundamental de que o utilizador dos recursos hídricos deve contribuir na medida do custo que imputa à comunidade ou na medida do benefício que a comunidade lhe proporciona, uma concretização da igualdade tributária que as ciências do ambiente traduzem geralmente pelas noções do utilizador-pagador e do poluidor-pagador.
Sem dúvida que a criação da taxa de recursos hídricos tem como motivação próxima a aprovação recente da Lei da Água e o esforço de adaptação do direito nacional ao direito comunitário agora em curso, muito concretamente à Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, no contexto da qual as noções do utilizador-pagador e do poluidor-pagador ocupam lugar de destaque. Podendo dizer-se por isso que a tributação dos recursos hídricos constitui, hoje em dia, uma exigência do direito comunitário, é verdade que a taxa que agora se introduz resulta também da evolução autónoma do direito tributário nacional, que progressivamente se tem vindo a alargar dos aproveitamentos mais tradicionais dos recursos hídricos, ligados à utilização do domínio público e às infra-estruturas hidráulicas, já presentes na legislação anterior sobre a matéria, a aproveitamentos diferentes, associados agora a preocupações mais recentes de natureza ambiental.
É a soma de todas estas preocupações, já visível no âmbito da legislação editada ao longo dos anos noventa, que serve à estruturação da nova taxa de recursos hídricos, procurando-se agora, naturalmente, aproveitar os ensinamentos trazidos pela experiência da aplicação que aquela legislação teve.
Assim, a nova taxa de recursos hídricos não se dirige à generalidade dos pequenos utilizadores, que provocam custos administrativos e ambientais reduzidos, mas antes aos utilizadores de maior dimensão que, pela utilização mais intensiva que fazem dos recursos hídricos, provocam maior desgaste ambiental e obrigam a administração a encargos de planeamento e monitorização mais cuidados. A estrutura subjectiva da taxa de recursos hídricos fica, pois, limitada aos aproveitamentos que, pela sua dimensão e efeitos, estejam sujeitos a título de utilização, pois são estes que a Lei da Água considera susceptíveis de provocar sobre os recursos hídricos um impacte significativo. Poupa-se também, deste modo, o pequeno utilizador a um encargo que, do ponto de vista social, se poderia revelar demasiado oneroso e poupa-se a administração a um esforço de organização e controlo que se mostraria desproporcionado face aos custos e benefícios em jogo.
A estrutura objectiva da taxa de recursos hídricos integra diferentes tipos de utilizações dos recursos hídricos, combinando na sua base de incidência componentes que reflectem a preocupação fundamental de compensar quer os custos que o utilizador provoca à comunidade quer os benefícios que a comunidade lhe proporciona.
Tomam-se, por isso, como base de incidência o aproveitamento de águas do domínio público hídrico do Estado; a descarga, directa ou indirecta, de efluentes sobre os recursos hídricos, susceptível de causar impacte significativo; a extracção de materiais inertes do domínio público hídrico; a ocupação de terrenos ou planos de água do domínio público hídrico do Estado; bem como a utilização de águas sujeitas a planeamento público, susceptível de causar nelas impacte significativo. E introduzem-se nestas componentes diferenciações variadas, algumas procurando reflectir o diferente contributo que cada sector económico deve ser chamado a dar para a gestão sustentável dos recursos hídricos, outras procurando reflectir a escassez variada que os recursos hídricos mostram ao longo do território continental nacional, outras, enfim, procurando acautelar grupos de utilizadores em posição de maior carência económica e social.
As componentes empregues na estruturação da base de incidência da taxa de recursos hídricos correspondem ao que é necessário acautelar para dar cumprimento efectivo às exigências do direito comunitário e ao que se entende mais urgente na reforma que tem vindo a ser feita da gestão dos recursos hídricos nacionais. Um instrumento como a taxa de recursos hídricos, contudo, possui em si mesmo uma vocação de adaptação progressiva, sendo de admitir que o passar do tempo lhe alargue a base de incidência a novas componentes que, por razões de ordem prática e por razões de ordem científica, não a integram desde já, como ocorre com a poluição difusa dos recursos hídricos.
3 - A par da taxa de recursos hídricos, o presente diploma disciplina ainda outros dois instrumentos de grande importância na gestão sustentável da água, as tarifas dos serviços públicos de águas e os contratos-programa relativos a actividades de gestão dos recursos hídricos.
Quanto ao tarifário dos serviços públicos de águas, pretende-se nesta sede fixar, antes do mais, um conjunto de regras que acautelem a recuperação, em prazo razoável, dos investimentos feitos na instalação, expansão, modernização e substituição das infra-estruturas e equipamentos necessários à prestação dos serviços; que promovam um emprego eficiente dessas estruturas e equipamentos na gestão dos recursos hídricos que asseguram; e que garantam o equilíbrio económico e financeiro das entidades que levam a cabo estes serviços públicos em proveito da comunidade.
Acredita-se que as políticas de preços da água devem constituir incentivo adequado para uma utilização eficiente dos recursos hídricos, devendo ponderar-se, na sua fixação, as consequências sociais, ambientais e económicas que a recuperação de custos possa trazer, bem como as condições geográficas e climáticas das regiões em causa. Acima de tudo, as políticas tarifárias a prosseguir no futuro deverão ser fundamentadas numa análise económica sólida das diversas utilizações da água, assente nos princípios do utilizador-pagador e do poluidor-pagador e atenta ao contributo que os diferentes sectores podem e devem dar para a recuperação dos custos em jogo. Com este fundamento científico seguro, é possível, e urgente, construir uma política tarifária que transmita ao utilizador sinais de maior racionalidade, levando-o à alteração progressiva dos seus hábitos de consumo.
Quanto aos contratos-programa relativos a actividades de gestão de recursos hídricos, pretende-se com eles aprofundar a actividade de administração por acordo, concertando os interesses privados com o interesse público e o esforço da administração central com o esforço das autarquias locais, através do apoio a investimentos e acções que melhorem a sustentabilidade da gestão da água.
Com o presente diploma visa-se um maior equilíbrio entre os diversos níveis territoriais de administração e os operadores económicos no financiamento de projectos e investimentos associados à gestão de recursos hídricos, procurando interiorizar os benefícios externos que estes projectos e acções trazem à comunidade. Não pretende, contudo, o presente diploma esgotar a disciplina dos contratos-programa em matéria de recursos hídricos mas apenas fixar o que nele parece essencial salvaguardar, pois encontra-se em preparação a revisão do regime de cooperação técnica e financeira e prestação de auxílios financeiros às autarquias locais, designadamente do Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro, e do Decreto-Lei n.º 219/95, de 30 de Agosto, que disciplinam a celebração de contratos-programa de natureza sectorial ou plurissectorial entre a administração central e os municípios e freguesias, respectivas associações ou empresas concessionárias.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Associação Nacional de Municípios Portugueses e, a título facultativo, as associações representativas dos sectores agrícola, industrial e da produção hidroeléctrica.
Foi promovida a audição da Associação Nacional de Freguesias, do Conselho Nacional da Água, dos Conselhos de Bacia e das organizações não governamentais de ambiente.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
CAPÍTULO I
Disposições gerais