Diploma
EM VIGORDecreto-Lei n.º 199/88
de 31 de Maio
A resolução definitiva do problema das indemnizações devidas pelas nacionalizações e expropriações que se seguiram a 11 de Março de 1975 sempre constituiu uma das preocupações maiores do Governo, já que exigências elementares do princípio do Estado de direito impunham e impõem que qualquer particular que seja alvo de tais medidas receba uma pronta e justa indemnização.
Ao contrário do que sucedeu com as nacionalizações de sociedades e participações sociais, em que a própria Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, no caso das nacionalizações e expropriações ao abrigo da legislação sobre reforma agrária nenhum critério consta dessa lei como fonte de determinação dos valores devidos, limitando-se a mesma a determinar, no seu artigo 37.º, n.º 1, que o Governo fixará em decreto-lei os critérios de avaliação dos bens e dos direitos nacionalizados ou expropriados ao abrigo daquela legislação.
Ora, decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verifica-se que continuam por pagar, e mesmo por determinar, os valores devidos como indemnização definitiva aos particulares afectados por tais medidas, pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação.
É esta grave lacuna do nosso sistema jurídico que o Governo se propõe agora integrar, no âmbito das normas gerais que em 1977 a Assembleia da República definiu no exercício da sua competência reservada, como normas reguladoras da atribuição e pagamento das indemnizações por nacionalizações.
Embora algumas dessas normas suscitem sérias reservas à luz dos princípios que o Governo entende deverem presidir à resolução de um problema deste tipo, não poderia o Governo, nesta fase do processo e num diploma deste tipo - cuja urgência é manifesta, pelas razões atrás indicadas -, vir pôr em questão, na área da reforma agrária, a aplicação de tais normas, à luz das quais vêm sendo reguladas e liquidadas as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais.
Aliás, duas razões adicionais impunham especial premência na aprovação e entrada em vigor deste diploma: em primeiro lugar, a circunstância de as indemnizações provisórias, entretanto processadas, se haverem baseado em valores cadastrais muito desactualizados, e não no valor real dos prédios à data da nacionalização, impedindo que, no domínio da reforma agrária, os prejuízos emergentes do atraso da fixação de valores definitivos pudessem ser atenuados pelo recebimento de indemnizações provisórias próximas de valores equitativos. No domínio da reforma agrária, ao contrário do que sucedeu com as nacionalizações de empresas, o prejuízo resultante do atraso da fixação de valores definitivos não foi, pois, sequer atenuado pelo recebimento de indemnizações provisórias de valor próximo de um valor justo; em segundo lugar, a convicção de que enquanto não estiver definitivamente regularizado o problema das indemnizações pelas nacionalizações e expropriações ao abrigo da legislação da reforma agrária não estarão preenchidas as condições institucionais necessárias para que com confiança seja levado a cabo, nas áreas atingidas, um programa de investimento capaz de proporcionar os níveis desejados de produtividade e eficiência económica, tão necessários para superar o atraso da nossa agricultura.
Por estas razões, considerou o Governo imperioso dar execução imediata ao estabelecido no artigo 37.º da Lei n.º 80/77, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar.
Assim, ao definir os critérios de avaliação dos bens e direitos nacionalizados ou expropriados, propõe-se o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação.
Este é um princípio que resulta de acordos internacionais a que o nosso país se vinculou e que consta já da lei geral de expropriações, a qual passa a ser aplicável às indemnizações devidas pela reforma agrária em tudo o que não houver sido expressamente regulado.
A determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens; preenche tal requisito o denominado método analítico de determinação do valor da propriedade rústica, correntemente utilizado pelas instituições de crédito na avaliação de prédios rústicos que sejam oferecidos em garantia.
Não se ignora como será complexo e difícil reconstituir, treze anos depois, o estado dos prédios à data da privação da posse do seu titular e determinar o rendimento previsível desses prédios nas condições da ocasião. Julga-se, porém, que só na base do conhecimento do estado real dos prédios a essa data, e não na base de registos cadastrais desactualizados ou de meras presunções abstractas, se poderão calcular com justiça os valores devidos.
Para a determinação do estado real do prédio terão naturalmente de ser considerados os melhoramentos fundiários que influam no rendimento agrícola que o prédio pode gerar e que existiam no momento da ocupação, nacionalização ou expropriação, ainda que, por qualquer motivo, não constem no cadastro ou na matriz.
Por outro lado, e para o apuramento do rendimento médio anual provável do prédio rústico, hão-de ser considerados os custos de factores e os preços de produtos vigentes no período em causa.
Uma vez apurado o rendimento médio anual emergente do prédio e das suas diversas componentes, a capitalização desse valor far-se-á a taxas que reflictam o nível de rendimento esperado para aplicações de capital correspondentes na data em causa. Não se considerou existir base de apoio para diferenciar as taxas de capitalização consoante a localização dos prédios, mas já se reconheceu dever ser diversa a taxa de capitalização consoante o tipo de plantação cujo rendimento se determinou, já que são igualmente diversos os riscos envolvidos e a duração dos investimentos em causa.
Todo o capital fundiário que integra o prédio rústico e se acha afecto à exploração agrícola será avaliado em função do rendimento agrícola apto a gerar. Exceptuam-se apenas as construções sitas no prédio rústico, cujo valor não poderá resultar de um acréscimo de rendimento, já que não estão directamente afectas à própria exploração agrícola. O seu valor será assim apurado fundamentalmente com base em critérios de custo, embora se preveja a possibilidade de o valor assim atingido poder vir a ser reduzido, caso a construção em causa haja gerado um custo manifestamente desproporcionado relativamente à economia da própria exploração.
Ao valor do prédio rústico nacionalizado ou expropriado, determinado com base nos princípios atrás referidos, há-de ser deduzido o valor do prédio ou parte do prédio devolvido ulteriormente, por força do exercício do direito de reserva. Os critérios de avaliação do prédio ou parte do prédio devolvido ou reservado serão forçosamente os mesmos que estiveram na base de avaliação do prédio nacionalizado e atenderão, por isso, ao estado real do prédio devolvido à data da devolução.
O período de tempo que medeou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva.
Tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação.
Relativamente ao capital de exploração das empresas agrícolas afectadas pelas nacionalizações e expropriações, igualmente se firma o princípio da sua indemnização com base no respectivo valor real e corrente. Neste domínio, como a lei já definira os critérios de avaliação para efeitos de indemnização provisória em termos que respeitaram aquele princípio, não se julgou necessário alterar a definição legal do critério de avaliação.
Pareceu, no entanto, indispensável reformular os termos em que se poderá apurar quais os bens que integravam o capital de exploração à data da nacionalização ou expropriação; de facto, só no caso de comprovada a impossibilidade de conhecer ou reconstituir a composição desse capital à data da ocupação dos prédios se justificará recorrer a presunções abstractas da existência de capital de exploração, como as que constam do Decreto-Lei n.º 2/79.
As expropriações e nacionalizações decretadas ao abrigo da legislação sobre reforma agrária afectaram por vezes, directa ou indirectamente, prédios urbanos, cuja situação impõe da parte do legislador um tratamento adequado.
A privação de direitos sobre tais prédios deve naturalmente ser objecto de uma indemnização que não parece dever afastar-se dos critérios estabelecidos na nossa lei geral de expropriações.
Mas, por outro lado, pode a nacionalização ou exproiação de prédios rústicos no âmbito da reforma agrária ter deixado alguns prédios urbanos inteiramente encravados entre os prédios expropriados, apesar de os mesmos não haverem sido formalmente objecto de expropriação.
Nestes casos reconhece-se ao particular o direito de requerer a expropriação e obter a correspondente indemnização com base na mesma ordem de razões que leva o Código das Expropriações a reconhecer ao titular de um prédio parcialmente expropriado o direito a requerer a expropriação total.
Propositadamente, a lei omite qualquer definição de critério de indemnização de frutos pendentes, remetendo toda esta matéria para legislação ou regulamentação própria.
Face à forma variada, complexa e até casuística como ao longo dos anos tais indemnizações foram sendo pagas, deve considerar-se encerrado o processo de indemnizações neste domínio, remetendo-se pura e simplesmente para o actual enquadramento normativo, que, no entender do Governo, assegurou já a adequada satisfação dos direitos lesados.
Uma vez enunciados os objectivos do legislador ao fixar os diferentes critérios de avaliação consoante os bens ou direitos afectados, impõe-se uma referência, em particular, à situação dos arrendatários.
A solução adoptada para indemnizar a posição do arrendatário cujo contrato caduca por força da nacionalização ou expropriação assenta na aplicação dos mesmos princípios que regulam a indemnização do proprietário: a capitalização de um rendimento previsível e presumível.
A única diferença reside no facto de o prazo do arrendamento ser limitado e, por isso, a aplicação do método analítico ter de ser corrigido. A correcção far-se-á para todos os casos em que o prazo de duração ulterior do arrendamento seja inferior ao prazo implícito na taxa de capitalização aplicável para a propriedade.
Mesmo, porém, que o prazo ulterior do arrendamento corresponda ao prazo implícito na taxa de capitalização, julga-se que deve ser reservado ao titular do direito de propriedade um valor residual, correspondente à nua-propriedade, equivalente a 20% do valor do prédio, calculado este segundo o método analítico.
O critério assim definido assegura uma avaliação justa dos direitos do proprietário e do arrendatário assente nos mesmos princípios: de facto, sendo o valor dos prédios, para efeitos de indemnização por expropriações e nacionalizações ao abrigo da reforma agrária, calculado na base de capitalização do seu rendimento líquido, apurado de acordo com o método analítico, nada permitiria tratar diferentemente os proprietários e os arrendatários, aplicando apenas aos primeiros um critério considerado tecnicamente correcto e verdadeiramente justo.
Tão importante quanto a definição de critérios justos e tecnicamente correctos de avaliação de bens e direitos afectados pelas expropriações e nacionalizações ao abrigo da legislação sobre reforma agrária é a organização de um processo de fixação desse valor que se revele eficaz e rápido, assegurando simultaneamente a necessária garantia dos direitos dos indemnizados.
No que respeita à iniciativa para desencadear o processo de avaliação, considerou-se dever a mesma partir do indemnizando, já que, pressupondo a avaliação a estabilização e clarificação dos bens e direitos a avaliar e dependendo estas, em larga medida, do indemnizando, caberá ao titular de direitos sobre o prédio declarar, no início do processo de avaliação, que está já definido o conjunto dos bens e direitos expropriados que devem ser indemnizados, não estando pendentes reclamações que possam modificar o objecto da indemnização.
Sendo condição necessária para a fixação de valores do capital fundiário a reconstituição do estado real do prédio rústico à data da ocupação e à data da atribuição da reserva e sendo igualmente necessário para a fixação de valor do capital de exploração apurar a composição e o estado real desse capital nas mesmas datas, considerou-se indispensável fazer intervir o titular dos bens e direitos no processo de determinação do valor a indemnizar, de modo a conseguir, nesta matéria e nesta fase do processo, a indispensável discussão contraditória dos factos.
Dentro desta ordem de considerações, julga o Governo dever a avaliação ser realizada através de comissões tripartidas compostas por representantes do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, representantes do Ministério das Finanças e representantes dos indemnizandos; essas comissões, em que o indemnizando se pode fazer ouvir através de um representante designado para o efeito, poderão e deverão colher directamente no terreno os elementos necessários para poder formular um juízo sólido e fundamentado sobre os valores dos bens e direitos a indemnizar e formularão, nessa base, as suas propostas de valor a indemnizar, cabendo sempre ao Governo, nos termos da lei, a fixação desse valor.
Por outro lado, é deixada grande flexibilidade ao Governo na organização e regulamentação do processo de constituição e funcionamento das comissões, de modo a possibilitar a adopção das soluções em cada momento mais adequadas a atingir os objectivos de uma avaliação rápida e justa e que conte com a participação activa dos interessados.
Está o Governo persuadido de que os critérios agora definidos permitirão determinar os valores reais e correctos dos bens e direitos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária à data em que ocorreu a sua ocupação, nacionalização e expropriação.
Tais valores não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens e direitos, pois estão decorridos treze anos e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975-1976 e o actual.
Trata-se, no entanto, de problema de âmbito mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio; julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar a fixação dos critérios de avaliação dos bens e direitos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, já que sempre será possível em momento ulterior, e, sendo caso disso, proceder aos eventuais ajustamentos que um novo regime dos juros dos títulos de indemnização deva acarretar.
Assim:
No desenvolvimento do regime contido na Lei n.º 80/77, de 27 de Outubro, o Governo decreta, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:
CAPÍTULO I
Disposições gerais