Diploma
EM VIGORDecreto-Lei n.º 158/96
de 3 de Setembro
1 - As últimas Leis Orgânicas do Ministério das Finanças (Decreto-Lei n.º 229/86, de 14 de Agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 98/87, de 5 de Março; Decreto-Lei n.º 181/78, de 17 de Julho; Decreto Regulamentar n.º 66/77, de 29 de Setembro; Decreto-Lei n.º 49-B/76, de 20 de Janeiro; Decreto-Lei n.º 527/74, de 8 de Outubro) têm-se revelado manifestamente inadequadas às necessidades de um Ministério das Finanças capaz de coordenar a função financeira do Estado e acompanhar a actividade financeira das instituições autónomas, no contexto resultante da evolução para a União Económica e Monetária e da descentralização e democratização do Estado. A estrutura que consagravam tem-se revelado antiquada e incoerente, para além de haver sido objecto de numerosas distorções e medidas avulsas, cujo efeito é, em geral, agravar a inoperacionalidade do modelo global e muitos dos seus desajustamentos.
2 - Julga-se ter chegado o momento de racionalizar, tanto através de medidas imediatas como criando condições para uma evolução de médio prazo, que importa impulsionar, sem precipitar, a actual estrutura do Ministério das Finanças, tendo por adquirido que ela é distinta da orgânica de planeamento - sem prejuízo de não poder dispensar uma óptica e um enquadramento de médio prazo e de, porventura, dever dotar-se de meios mais adequados de informação, avaliação e previsão económica para que a gestão financeira se enquadre nas políticas económico-sociais definidas.
No tocante à gestão do pessoal da Administração Pública, tanto no activo como na reforma, e à respectiva protecção social, embora possa colocar-se em causa a manutenção no Ministério das Finanças da orientação superior relativa à protecção social e às pensões, quando a gestão do pessoal e da organização da Administração Pública se encontra fora dele, optou-se, todavia, por manter a orientação tradicional.
Confirmam-se, naturalmente, as imposições constitucionais e legais, tanto no plano nacional como no comunitário, de respeitar a independência dos tribunais tradicionalmente articulados com o Ministério das Finanças, sem desistir da criação paulatina de condições para a sua operacionalidade, que o Governo está preparando, e ainda de assegurar plenamente a independência do Banco de Portugal.
3 - Independentemente de outros aspectos que não importará justificar, uma novidade da presente Lei Orgânica é constituída pela criação, recebendo apoio administrativo através da Secretaria-Geral (portanto, sem qualquer acréscimo de encargos, com excepção da remuneração do Defensor do Contribuinte), de um amplo conjunto de órgãos, completamente desburocratizado e sem custos relevantes. Trata-se de estruturas que uma Administração democrática moderna tende a reforçar, por exigências de participação social ou de consulta técnica, e que não encontram consagração na actual estrutura do Ministério ou então foram recebidas em termos inadequados (como a confusão entre a Auditoria Jurídica, que pressupõe subordinação hierárquica, e a natureza e função do auditor jurídico, que deve ser plenamente independente, como magistrado que é).
Assim se prevê a criação, como espaço privilegiado de consulta e de participação no Ministério das Finanças, de um Conselho Superior de Finanças, aberto e maleável, no qual se integrarão as principais formas, permanentes ou transitórias, de participação de forças sociais e de consulta técnica ou administrativa, até hoje avulsas e dispersas nos espaços administrativos do Ministério das Finanças. Define-se o estatuto do auditor, reforçando a sua independência e prevendo que o seu apoio técnico e administrativo será assegurado, como é normal, pela Secretaria-Geral do Ministério. E cria-se um Defensor do Contribuinte, órgão novo destinado a apoiar e defender os contribuintes junto da administração fiscal, dotado de um estatuto de inteira autonomia, independência hierárquica e estabilidade no exercício das suas funções, o qual é assegurado pela duração do respectivo mandato e pelo facto de o mesmo não ser renovável, indo, de modo prudente, ao encontro da tendência moderna para criar órgãos de provedoria ou auditoria, independentes mas próximos de cada estrutura. Assim, sem qualquer prejuízo da função específica de garante dos princípios e regras fundamentais da legalidade e dos direitos do homem que cabe ao Provedor de Justiça, pensa-se que a actuação deste provedor especilizado será particularmente importante para estimular e efectivar uma preocupação constante de respeito pelos direitos humanos por parte da administração financeira e, em particular, pela administração fiscal e que ele reforçará a acção do Provedor de Justiça, cujo estatuto eminente e poderes prevalentes não estão obviamente em causa.
No sentido do reforço do Estado de direito democrático, avançar-se-á em breve com uma iniciativa legislativa destinada a reforçar e a enquadrar devidamente os tribunais tributários, no seguimento de anteriores acções igualmente destinadas a reforçá-los em poderes e meios.
4 - Procurou-se, extinguindo um número razoável de departamentos e órgãos cuja existência nunca se justificou ou carece hoje de motivos válidos e reduzindo ao estritamente indispensável as modificações de estrutura introduzidas, dar exemplo de economia, lutando contra o gigantismo da máquina do Estado e a proliferação dos seus órgãos, departamentos e dependências.
Entende-se que o mesmo espírito haverá de presidir à aprovação das leis orgânicas dos serviços, em alguns casos manifestamente urgente devido às suas necessidades e à lógica introduzida por esta Lei Orgânica. Apenas se julgou necessário garantir que fosse politicamente simultânea com ela a criação do novo Instituto de Gestão do Crédito Público, de forma a empreender uma reforma consistente e continuada do Tesouro, aproveitando as sinergias criadas com a revisão da lei orgânica para promover a tão ansiada e sempre adiada reforma do Tesouro Público, com o seu papel ao nível do financiamento do Estado e da regulação dos mercados monetários e financeiros.
A reforma do Tesouro constitui, de facto, uma verdadeira reforma estrutural, que se espera proporcionará poupanças significativas ao erário público. Está-se perante uma alteração da «tecnologia de funcionamento» da Administração Pública, capaz de gerar acréscimos líquidos de benefícios, sobretudo no longo prazo, e que contribuirá para um melhor desempenho da função de estabilização económica do Estado, constituindo, pois, um activo valioso na prossecução do desenvolvimento económico português. Com a criação deste Instituto, prosseguem-se uma série de objectivos visando uma profunda modernização da carteira financeira do País. Moderniza-se, assim, a gestão da tesouraria, de modo a possibilitar a gestão eficiente de recursos postos à disposição do Estado, minimizam-se os custos financeiros inerentes à gestão da dívida pública directa e racionaliza-se a gestão da dívida pública avalizada, alcançar-se-á uma melhoria da gestão dos activos financeiros do Estado, racionalizando a gestão dos apoios financeiros concedidos e a assunção de passivos. Nestes termos, qualquer investimento efectuado no sentido de alcançar uma maior eficiência da gestão pública tem certamente uma elevada rentabilidade esperada, pelo que não há nenhuma razão para que não se procure dotar essa gestão dos melhores recursos e instrumentos técnicos, incluindo a flexibilidade organizativa. Há que reconhecer que a actividade que se propõe que seja a do Instituto de Gestão do Crédito Público dificilmente se enquadra, de forma eficiente, dentro das regras rígidas da Administração Pública directa. É nesse sentido que se constitui o Instituto, como entidade que se pretende altamente especializada e dotada, quer da flexibilidade de gestão, quer dos meios técnicos, nomeadamente informáticos, que hoje constituem elementos essenciais da gestão financeira, quer ainda da capacidade de disputar os quadros técnicos e de gestão muito qualificados e especializados na respectiva área profissional.
5 - Introduz-se uma racionalização clara na missão e nas funções, que se espera que venha a traduzir-se nos poderes, meios e orgânica, dos principais departamentos que, com carácter horizontal, prestam serviços genericamente aos outros departamentos do Ministério, aos órgãos de soberania e à Administração Pública em geral: a Secretaria-Geral, que se pretende racionalizar, embora sem excessiva proliferação de dimensões ou funções, sublinhando nomeadamente a importância de, no seu âmbito, sem prejuízo das acções de formação próprias, em particular da administração tributária, criar um centro de formação para a generalidade do pessoal do Ministério, atendendo à importância que a formação inicial, periódica e permanente tem na renovação da capacidade dos recursos humanos e da operacionalidade e dos métodos da Administração.
O controlo da administração financeira do Estado, a par do controlo externo a exercer pelos órgãos constitucionalmente previstos, com relevo especial para o Tribunal de Contas, necessita de ser clarificado e instituído como sistema coordenado, articulado e simples, com uma cultura de independência técnica. Nesta linha de princípios, decorrentes, de resto, do Decreto-Lei n.º 353/89, de 16 de Outubro, e do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, é confirmado o papel que cabe à Inspecção-Geral de Finanças de coordenador do sistema de controlo interno da Administração, órgão essencial na defesa da legalidade e regularidade e na promoção da boa gestão financeira, cujo papel de órgão coordenador do sistema de controlo interno tem exigências e desenvolvimentos para os quais se procura confirmar uma base sólida. Destacam-se ainda neste plano: o Instituto de Informática, prestador de serviços à Administração em geral e à administração financeira em particular; a Direcção-Geral de Estudos e Previsão, relativamente à qual se aponta a necessidade de, evoluindo a partir da velha ideia de um Gabinete de Estudos Económicos, criar um núcleo de perícia técnica capaz de acompanhar com permanência as necessidades de previsão, de curto e de médio prazo, para a comunidade e para os outros serviços do Ministério, em particular os responsáveis pela função orçamental, sem prejuízo de se entender desejável a articulação com as outras unidades de informação e previsão, em particular as do Banco de Portugal, e a eventual criação de centros autónomos de análise conjuntural e previsão económica, com a participação de entidades públicas e privadas e localizados, porventura, preferencialmente no âmbito académico, como garantia de interacção com o meio científico e de completa e formal independência; a Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais, na qual se concentra o estudo e o acompanhamento desta área, que cada vez mais constitui uma dimensão imprescindível de todas as funções financeiras internas, sem prejuízo da actividade operacional cometida a cada uma das grandes direcções-gerais especializadas.
6 - Como já se referiu, mantém-se no Ministério a gestão da protecção social e da segurança social dos funcionários e agentes do sector público, para o que se reformulam a missão e as funções da Direcção-Geral de Protecção Civil aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), que não pode ser entendida sem articulação com a Caixa Geral de Aposentações, como instituto público autónomo, embora profundamente ligado à Caixa Geral de Depósitos, e os Serviços Sociais do Ministério das Finanças, prestadores de serviços específicos aos funcionários e agentes do Ministério das Finanças e de outros ministérios conexos.
7 - No domínio orçamental defini-se a missão e o estatuto de uma Direcção-Geral do Orçamento, incumbida da sua previsão, coordenação e controlo de execução e elaboração da Conta Geral do Estado, eliminando de vez as dúvidas e sombras resultantes da existência fantasmática da Intendência-Geral do Orçamento e da delimitação limitativa da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
8 - No domínio dos grandes instrumentos financeiros, reformula-se, pretendendo por esta via dar azo a uma profunda transformação da respectiva estrutura, a Direcção-Geral do Património, cuja lei orgânica se pensa elaborar com urgência, criando ainda - como já foi referido - o novo Instituto de Gestão do Crédito Público, que se pretende dotar com a flexibilidade e a capacidade técnica necessárias à gestão de uma carteira de crédito que é a primeira do País, e uma Direcção-Geral do Tesouro reformulada, que carecerá de profunda e gradual evolução em articulação com a consolidação do Instituto de Gestão do Crédito Público, mas que se alivia desde já, além das funções cometidas ao novel Instituto de Gestão do Crédito Público, das tesourarias da Fazenda Pública, transferidas para a Direcção-Geral dos Impostos, departamento encarregado da parte principal da gestão tributária. Não se esquecerá que a Direcção-Geral do Tesouro deve ficar ainda, dada a importância do Tesouro e das suas funções e missões na gestão monetário-financeira, incumbida do acompanhamento por parte do Estado da política monetário-financeira; sem esquecer a tutela do Ministério das Finanças sobre o Instituto de Seguros de Portugal, cujas competências em termos de supervisão importará rever e reforçar, e sobre a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, sem prejuízo da sua plena independência regulamentadora e de controlo.
9 - É de referir, igualmente, a criação do Conselho de Directores-Gerais, destinado a promover a harmonização horizontal permanente das actividades dos serviços e a qualidade dos respectivos actos e operações, devendo pronunciar-se sobre os programas anuais dos serviços centrais do Ministério e podendo formular por sua iniciativa propostas ou sugestões conducentes ao bom funcionamento dos serviços do Ministério.
10 - No domínio da administração fiscal, a nova estrutura dos impostos e a racionalização dos respectivos serviços aconselham a que se proceda, a prazo, a uma maior especialização destes, através, designadamente, da autonomização das actividades comuns respeitantes à inspecção e à justiça tributárias e da transformação das direcções-gerais existentes em organismos vocacionados, um para a liquidação e cobrança dos impostos sobre o rendimento e sobre o património e outro para a liquidação e cobrança dos impostos sobre o consumo, sem prejuízo das funções aduaneiras clássicas.
A solução preconizada assegurará uma mais adequada articulação das actividades de índole tributária actualmente levadas a cabo pelas tradicionais Direcções-Gerais das Contribuições e Impostos e das Alfândegas e permitirá ainda maiores sinergias e maior capacidade operativa dos serviços de administração fiscal.
Mas as reformas estruturais da Administração não podem efectuar-se sem que se tenham em conta as suas implicações no desempenho dos serviços e nas relações destes com os contribuintes, já que qualquer mudança de vulto implica, normalmente, alterações de comportamentos e de procedimentos que, no curto prazo, podem provocar resultados não esperados. Por isso, torna-se necessário proceder com cautela quando estão em causa actividades sensíveis, como são as de administração tributária.
No caso concreto, não se pode deixar de atender à circunstância de que as mudanças previstas afectam duas das principais - e maiores - direcções-gerais do Ministério das Finanças, com cerca de 12000 trabalhadores submetidos a regimes diferentes quanto a carreiras e remunerações, que terão de ser harmonizados, e com lógicas de funcionamento que assentam em pressupostos orgânicos, processuais e informacionais igualmente diversos, cuja compatibilização terá de ser encarada.
Justifica-se, pois, que o novo modelo orgânico previsto para a administração tributária seja implementado progressivamente, à medida que forem criadas as necessárias condições, para o que serão considerados os estudos já existentes e, bem assim, as recomendações da Comissão para o Desenvolvimento da Reforma Fiscal e da Comissão para a Reorganização dos Serviços Aduaneiros.
Sem prejuízo do procedimento acima indicado, considera-se que desde já podem ser efectuadas mudanças que permitam uma maior operacionalidade dos serviços de informática actualmente inseridos na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e um aproveitamento mais racional das potencialidades das tesourarias da Fazenda Pública. Neste sentido, o presente diploma prevê a autonomização dos referidos serviços de informática, constituindo-se a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, que no futuro poderá englobar as matérias respeitantes aos estudos, fiscalização e justiça tributária ou ainda outras matérias, como esta, constituídas por serviços comuns de apoio aos dois departamentos tradicionais, ora renovados, cuja actuação passa a ser extensiva à Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, bem como a integração das tesourarias da Fazenda Pública na Direcção-Geral dos Impostos. Esta nova direcção-geral tem essencialmente um objectivo de integração horizontal, essencial nas administrações fiscais modernas, que irá permitir uma gestão eficiente e um controlo eficaz, essencial para a maximização das receitas pela via da melhoria da eficiência do aparelho fiscal, e não pelo aumento dos impostos, sendo esta uma contribuição decisiva para a erradicação da fraude fiscal e para a construção de um sistema fiscal mais justo.
Assim:
Nos termos do n.º 2 do artigo 201.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
CAPÍTULO I
Natureza e atribuições